对十三届全国人大四次会议第9125号建议的答复

您提出的《关于完善限制企业法定代表人消费规定的建议》收悉，现答复如下：

为促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，维护司法权威，推动社会信用机制建设，最高人民法院于2010年出台《关于限制被执行人高消费的若干规定》，建立了限制消费制度；后于2015年进行全面修改并出台《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称《限消规定》），对该制度进行了更进一步的细化和完善。经过多年实践，尤其在2016至2018年“基本解决执行难”工作期间，全国法院限制消费措施的应用取得了良好的法律效果和社会效果，有效遏制了被执行人隐匿、转移财产等规避执行情形，有力促进了社会信用意识的提升。

当然，随着社会经济的发展，如何在持续加大执行力度，及时保障胜诉当事人实现债权的前提下，最大限度减少限消措施对被执行人的负面影响，通过践行善意文明执行理念营造良好营商环境，是摆在我们面前的重要课题。您在建议中详细梳理了人民法院在执行实践中适用限制消费措施存在的一些问题，并对限制企业法定代表人消费的适用条件和实施程序等提出了具体的完善建议，具有很强的针对性。目前，最高人民法院正在修改《限消规定》，您的建议也对进一步完善相关规定有着重要的参考和借鉴价值。

一、关于健全执行前的调研机制的问题

您提出，在执行案件中应通过强化调研，客观评估被执行人履行能力和履行意愿，完善司法解释，纠正执行中不区分具体情况，“一刀切”地将法定代表人限消的情况。

对此我们认为，2015年修改后实施的《限消规定》增加了对单位被执行人法定代表人等四类责任人员的限制，明确在单位被执行人未按时履行生效法律文书确定的给付义务的，法院可以对其采取限消措施，除申请以个人财产实施外，该单位及其法定代表人、主要负责人等四类人员均不得实施相关高消费行为。本次修改主要目的是防止法定代表人等个人财产与单位财产混同消费，以有效解决对单位被执行人难以惩戒的问题，促使其主动履行法律义务。

当然，结合《限消规定》第一条和第二条的规定可以明确，并非只要被执行人不履行义务即必须对其限制消费，而是要在综合考量各种主客观因素的基础上予以确定。2020年12月，最高人民法院下发了《关于在执行工作中进一步贯彻和落实善意文明执行理念的通知》，再次强调各级法院要严格按照相关司法解释规定的条件和程序采取纳入失信名单和限制消费措施，尤其在决定采取限制消费措施时，不搞“一刀切”，而要综合考量被执行人的年龄、履行能力以及是否有消极履行、规避执行或者抗拒执行的行为等因素，对于已经控制其足以清偿债务的财产的，不得采取限制消费措施。

根据上述规定，在实践中对单位被执行人及其法定代表人等限制消费时，除了应严格按照法律、司法解释规定的条件和程序进行外，还应遵循执行比例原则，依法审慎审查被执行人应履行债务的性质、偿付能力、履行意愿、未履行的原因、信用记录以及已查控的财产、提供担保等情况，进而确定是否有必要立即采取限消措施，既充分发挥对企业法人代表等四类人员限制消费的作用，又防止因不当适用给其造成过度损害。

当然，执行实践中个案情况千差万别，我们将继续加强调研，对实施限消措施前应该考量和评估的具体因素进行类型化的分析及总结，并与限消宽限期制度及解除限消制度有机结合，努力在提高执行效率与善意文明执行之间形成平衡。

二、关于明确限消前应当通知企业法定代表人的问题

您建议，在相关文件中明确“对于有履行能力的大型企业的法定代表人，采取限制消费措施之前，应当给予一至三个月的宽限期，并通知该企业或法定代表人。”

我们对此基本赞同。2019年最高人民法院出台的《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》在吸收各地实践经验的基础上，首次确立了失信和限消的宽限期制度，即执行法院可以根据案件具体情况，给予被执行人一至三个月的宽限期，在该宽限期内暂不采取限消措施。当然，该条规定较为原则，您的建议则为进一步明确宽限期制度的适用条件和具体程序提供了参考。

首先，哪种“具体情况”下可以设置宽限期，目前只有最高人民法院出台的《关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》中明确了对受疫情影响较大、暂时经营困难的企业尤其是中小微企业，原则上要给予三个月的宽限期。结合宽限期制度的规范目的及地方法院的实践情况，对于有履行能力的大型企业比如上市公司、重点企业，信用记录良好的企业以及主动偿还部分债务的企业等也可以根据个案情况考虑予以宽限。主要理由是这些企业管理和财产相对透明，偿付能力较强，信用状况良好，有明显履行意愿，在宽限期内完全履行债务的可能性较大，通过设置一定的宽限期既可以保障债权人的胜诉权益及时实现，又能防止因采取限消措施对企业及其法定代表人等造成过大的负面影响，是贯彻执行比例原则的体现。

其次，要求将采取限消措施及设置宽限期的情况预先通知被执行人，一方面有利于发挥该项执行措施的威慑功能，促使其在宽限期内积极主动履行义务，另一方面也可以保障其知情权及提出异议的权利，防止法定代表人在毫不知情的情况下被限制消费，具有重要的程序保障意义。

对于您的该项建议，我们将深入研究，在正在修改的《限消规定》中予以适当吸收。

三、关于准确界定“主要负责人”等概念的问题

您建议在《限消规定》中，对“主要负责人”“影响债务履行的直接责任人员”“实际控制人”等概念明确认定和界定标准，或给予明确的方向性指引，以统一执行实践中的认定标准。

根据民事诉讼法第四十八条等规定，法定代表人是指代表法人参加诉讼和执行活动的自然人，一般以营业执照等登记载明为准；主要负责人则专指其他组织即非法人组织（如合伙企业、个人独资企业、分支机构等）的负责人或代表人，法人中并不存在主要负责人的概念。

至于实际控制人的范围，则主要应根据公司法等实体法律法规确定，主要包括通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际控制被执行人行为的人。

影响债务履行的直接责任人员，主要指能够通过其行为直接对单位的实际经营活动产生重要影响的人，实践中可重点审查被执行人的控股股东、董事、监事、高级管理人员等。

当然，不可否认，囿于各种因素，可能有少数执行法院对上述四类人有混用或滥用的情形，比如您提到的有法院将“监事”作为“主要负责人”予以限消。对此，一方面我们将进一步研究是否在正在修改的《限消规定》中对四类人员的认定标准作出一定的指引，另一方面将加强上级法院对下级法院的监督管理，畅通当事人救济途径，坚决纠正错误限消的行为。

您还提出，要细化原法定代表人、主要负责人申请解除对其本人的限消措施的证明标准。

我们认为，一方面要防止被执行人通过任意更换法定代表人等方式恶意规避或逃避执行，另一方面对于有证据证明确因经营管理需要发生变更，且并非单位的实际控制人或影响债务履行的直接责任人的，执行法院应及时解除对原法定代表人的限消措施。

您建议从是否仍持有该公司股权及其比例、是否仍担任该公司高管、转让股权的对价是否明显偏离市场价格、与变更后的法定代表人是否近亲属等方面进行审查和认定，具有较强的可操作性，我们将认真研究并作为制定相关规范的参考。

总之，目前全国各级法院正在积极探索根据案件具体情况对被执行人分级分类采取失信惩戒、限制消费措施，让失信惩戒、限制消费措施更具有精准性，更符合比例原则，持续推动惩戒措施向精细化、精准化方向转变。您从如何更合理更适当的对企业法定代表人等限制消费出发，提出了上述建议，有利于在惩罚恶意逃避执行的行为与保护企业自主经营、法定代表人合法权利之间取得平衡，对于我们下一步修改相关司法解释及指导规范下级法院正确处理案件都具有重要的参考价值。我们将结合实践情况继续认真和深入研究，对于已经比较成熟、实践中争议不大的部分在本次修改的《限消规定》中予以吸收和体现，对于暂不适宜通过司法解释解决的部分将继续加强调研，并通过发布指导性案例、典型案例等方式为实践提供更为明确的指引。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2021年6月30日