作者：刘洋   来源：公司清算与破产律师网

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▍  问题的提出

近日，笔者收到广东省中山市第一人民法院就一破产清算案件作出的“通知”（附后），以债务人没有已变现可供支付的财产和保障破产清算工作为由，要求破产申请人按申报的债权比例先行垫付前期破产管理费用。该“通知”强调，若费用未能支付，导致破产清算工作无法开展，法院将依法终结破产清算程序。

那么，破产申请人究竟有没有义务垫付破产费用？

▍  破产费用的界定

破产费用，是在破产程序中为全体债权人共同利益而支付的各项费用的总称。根据《企业破产》第四十一条：“人民法院受理破产申请后发生的下列费用，为破产费用：（一）破产案件的诉讼费用；（二）管理、变价和分配债务人财产的费用；（三）管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用”。

《企业破产》（第四十三条）对破产费用的承担有明确规定：“破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿。债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。债务人财产不足以清偿所有破产费用或者共益债务的，按照比例清偿。债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序。人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序，并予以公告。

按上述法律规定，破产费用以债务人财产清偿，破产申请人无需承担破产费用。法院不能以债务人无财产或财产不足清偿破产费用为由不受理破产申请，更不应要求破产申请人垫付或承担破产费用。

▍  破产费用之困

司法实务中，存在大量债务人“无产可破”的破产案件，债务人无财产或者财产极少，不足清偿破产费用的情况非常多，这也是制约破产案件受理和审理的重要因素。缺乏必要的经费，管理人将无法顺利完成对债务人财产的清算，同时也会影响管理人的工作积极性。

如何解决破产费用问题？这直接关系到破产程序能否正常运转，债权人的利益能否得到及时、有效的保护。

为此，全国各地法院也在努力进行各种探索和尝试。经济发达省份，如深圳和浙江的部分地区法院，在当地政府的支持下设立了破产保障基金，可以一定程度地缓解无产可破案件的管理人费用问题。但全国大部分地区的法院仍然存在破产经费缺乏的问题，导致不愿受理无产可破案件或者在破产案件受理后无法及时完成清算，极大地损害了法律的威信和法院的形象。随着最高法院“执转破”新规的实施，这一矛盾将会更加突出，因为由执行机构移送破产审理的执行不能案件，多属于无产可破情形。

对于如何解决破产费用缺乏的问题，最高法院至今也未能出台行之有效的保障措施。2016年12月7日，最高法院审委会专职委员杜万华法官在全国法院执转破视频会议上提到：“对破产案件的诉讼费用，原则上法院可依法依规予以减免；对包括管理人报酬在内的其他破产费用，各地法院应结合实际采取鼓励利害关系人垫付费用、从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例解决破产费用、建立管理人报酬保障资金等措施来解决”。这一表态，也反映出破产费用解决的难度非常大，除了依靠地方政府支持，似乎也并无太多办法。

▍  解决建议

推进和加强破产审判工作，是市场和法治经济的应有之意，亦契合当前国家推行的供给侧改革，不可半途而废。2016年，最高法院出台了多项措施，加强破产审判指导，在中院设立破产审判庭，这对破产审判工作无疑起到了极大的推动作用，这从全国各地法院的破产受案量也可以看出。但是，破产费用的解决机制仍然是一片空白。如果一味地强调破产案件受理，而回避或不解决破产费用问题，只会加大破产审判的矛盾，最终导致破产程序流于形式。

如何有效解决破产费用问题？目前最高法院提出的几种做法，并非长久之计，缺乏机制保障。由政府和法院共同建立保障资金，是目前比较好的做法，但是这种做法缺乏机制保障，当地的财政力量能否满足全部破产费用需求？不能满足时，政府是否会追加拨款？如何追加？此外，由地方政府出资是否会对破产审判的独立性造成影响？这都是需要认真思考的。

笔者认为，有必要就破产费用的解决建立一套行之有效的长效解决机制，用市场化的手段去处理。笔者建议，以法律的形式推行破产强制保险制度，类似于社保制度，即：强制要求所有企业法人参与破产保险，按照一定费率标准向商业保险机构或社会保险机构交纳保费，一旦该企业法人进行破产程序，则由保险机构向法院或管理人支付破产保险费用，用以解决破产费用缺口，甚至亦可将员工工资、社保等一并纳入解决。此举并不会明显加重企业负担，意在通过风险共担的保险原理解决特定化的企业风险，具有可操作性和推广性。

▍  小结

在现行制度框架内，破产申请人没有承担破产费用的义务，法院以“通知”的形式要求申请人垫付破产费用，显然是不合适的，也缺乏法律依据。为了推进破产程序的顺利进行，针对“无产可破”案件，法院可以建议或引导申请人垫付部分破产费用，但是，这必须建立在申请人自愿的基础上，法院不能强制，更不能威胁。申请人垫付的破产费用，今后应优先以破产财产清偿。

尽管《企业破产法》第四十三条规定：“债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序”，但法院仍应谨慎适用，不能简单地根据管理人所作的费用预估报告等临时性文件来认定债务人财产不足清偿债务。笔者认为，“债务人财产不足以清偿破产费用”这一事实的认定，必须建立在管理人对债务人财产进行全面调查的基础上。在此之前，管理人应严格依法对债务人的财产进行调查，了解清楚债务人的全部财产状况，包括有无需要撤销、无效的交易行为、有无需要追回的财产、债务人股东（高管）是否存在出资不到位或抽逃出资、侵占公司资产等违法情形。未经充分调查，就得出“债务人财产不足清偿破产费用”的结论是非常不负责任的，严重损害了债权人利益。如果管理人在未经全面调查的情况下以“债务人财产不足清偿破产费用”为由提请法院终结破产程序，损害债权人利益的，债权人有权追究管理人的责任。

附：

广东省中山市第一人民法院

通  知  书

（2016）粤2071民破4号   

中山市南朗镇华峰蛋制品加工厂、广东广益科技实业有限公司、中山市小榄镇彩利印刷厂、佛山市美加福食品原料调配有限公司、广州市乐丰食品实业有限公司、中山市小榄镇源辉制罐厂：

本院于2016年1月27日根据中山市南朗镇华峰蛋制品加工厂、广东广益科技实业有限公司、中山市小榄镇彩利印刷厂、佛山市美加福食品原料调配有限公司、广州市乐丰食品实业有限公司、中山市小榄镇源辉制罐厂的申请裁定受理中山市港昌食品有限公司破产清算一案，并于2016年9月9日指定广东正鸿律师事务所、广东永信会计师事务所有限公司为中山市港昌食品有限公司破产清算管理人。根据管理人提交的报告，中山市港昌食品有限公司清算过程中预计产生的前期费用（第一次债权人会议召开前）合计29300元（详见《关于中山市港昌食品有限公司破产清算案前期破产管理费用开支预算及申请》）。由于中山市港昌食品有限公司现时没有已变现可供支付的财产，为保障破产清算工作的开展，上述前期费用需由申请人中山市南朗镇华峰蛋制品加工厂、广东广益科技实业有限公司、中山市小榄镇彩利印刷厂、佛山市美加福食品原料调配有限公司、广州市乐丰食品实业有限公司、中山市小榄镇源辉制罐厂根据申报的债权比例先行垫付，垫付金额、付款方式及收款账号由管理人另行通知。各方如对上述前期费用的金额及垫付方案有异议，可于接通知之日起七日内向本院提交书面异议。关于管理人报酬及其他可能产生的费用待后续另行处置。

特此通知

二〇一六年十月十日