破产审判的成绩、困境与展望

杜万华

（最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官）

2016年11月26日

本次高端论坛将主题确定为“破产法实施中的公司法适用”，对于当前破产审判实践和破产理论学术研究都具有非常重要的意义。党的十八届五中全会、中央经济工作会议以及中央财经领导小组相关会议要求要大力加强破产制度机制建设，推进供给侧结构性改革。利用破产制度解决产能过剩问题已上升为国家战略，成为我国参与全球治理的重要途径。

最高人民法院高度重视破产制度和机制的建立与完善问题，今年年初，就确定了建立破产案件快速审理机制，加快制定相关司法解释和司法政策，推动中级人民法院建立清算与破产审判庭三项年度重点任务。在最高法院第八次民事审判工作会议中间我就说过这件事情，之后，最高人民法院针对破产案件立案受理难问题、信息化建设问题等方面取得了阶段性成果，专业化建设逐步推进，司法服务保障供给侧结构改革的作用明显增强，可以说今年一年最高法院在破产制度、机制建立方面花了很多心血，不到一年时间完成了过去十年没有完成的任务。截至今年10月31日，人民法院新受理破产案件3463件，比去年同期上升29.8%，审结2249件，比去年同期上升58.7%。实际上现在人民法院系统共受理的破产案件8000多件，现在这些案件在我们应该破产的企业中间我觉得是九牛一毛，很多案件还潜伏在水中，并没有浮出水面。我仅仅给大家举几个数字，第一个数字，今年国家工商总局吊销营业执照的企业达到40多万家，但是，真正进入破产的有几家？大家可以对比一下数据，很多进不来，没进来。第二个数字，据初步统计，全国执行不能的案件大约有1600万件，执行不能的案件里，可以说绝大多数比例涉及到的是企业，1000多万件，如果换算到企业，一个企业可能存在的执行不能的案件有几十件、有几百件甚至有上千件，这个不好讲，但是，执行不能案件的数量中隐含了多少僵尸企业？大家可以进行测算。

1  首先介绍一下我们取得的成绩：

第一，改革破产案件立案制度着力解1决破产案件立案受理难的问题。破产不仅是一个法律问题、经济问题，而且是社会问题，破产案件立案受理难问题成因非常困难，中央财经领导小组第13次会议以后，最高人民法院着重从审理流程上清除破产案件立案受理难的障碍，2016年7月28日，最高人民法院下发了《关于破产案件立案受理有关问题通知》，明确规定自2016年8月1日起，凡债权人、债务人等法定主体提出破产申请的，人民法院立案部门应一律接受材料，并依法审查受理，不得设置附加条件限制剥夺当事人的破产申请权、影响破产程序的正常启动，为破产案件顺利进入司法程序提供了制度保障。《通知》要付诸于实施还有很长一段路要走。为了保证实施，我们还专门要求各地法院建立最高法院通报制度，凡是有案不立的，查处以后通报，不能为了我们自己的业绩，认为这个案件长期审不完，我以后评优、评先进、晋升会出现问题，我就把这个案子推到法院之外，这样不行，还得从全局出发、从大局出发，至于法院工作内部制度性问题，内部还可以商量，但是，不能把案件拒于大门之外。不但是法院的问题，更多的还有地方的利益问题，案件受理难，涉及到维稳等等问题。

第二，破产审判信息化建设取得了阶段性成果。2016年8月1日，全国企业破产重整案件信息平台如期上线运行，标志着破产审判工作进入了信息化时代，该平台通过全面公布破产企业信息向全球投资者展示破产企业资源，吸引战略投资人，促进破产企业重整再生。通过网上办案、全程公开、步步留痕、倒逼破产受理审理规范化，通过网上发布公告、送达文书、召开债权人会议、投票表决加速破产案件审理进程。为保障平台规范运行，最高人民法院先后制定下发了《关于全国企业破产重整案件信息公开的规定》、《全国企业破产重整案件法官工作平台使用办法》、《全国企业破产重整案件管理人管理平台使用办法》以及为落实这些办法所制定的具体的相关规定。我们目前建立的全国企业破产重整网是“一网两平台”，所谓一网就是互联网，互联网旨在利用信息化手段来解决信息不对称的问题，通过互联网，试图把破产企业信息在互联网上应用，通过市场化手段来招战略投资人，看这个企业是否是市场需求的，战略人了解信息以后，如果愿意加盟、愿意投资，尽可能根据市场化需求重整企业，对于提高企业的重整率会有极大的好处。建立战略投资人专区平台等等，目前来讲，至少到现在为止，从信息化角度来说，这个平台应该在世界上是比较先进的，平台里还有一些技术性问题需要进一步理顺和提高。还有很多需要规范，还有很多战略人还需要吸引。

第三，制定发布司法解释和司法政策，强化司法的保障指引。为促进执行不能的僵尸企业通过破产程序尽快退出市场，最高人民法院将集中力量研究制定《关于执行案件移送破产审查若干问题的意见》，目前，已经完成了一些系统论证和征求意见，我们可能在今年年内会公布这个《意见》，并且要启动执行转破产这项工作。首先是对于那些“三无”企业（无职工、无办公场地、无资金的企业）进行清理，现在有1160万件执行不能的案件，这些都得消化。周强院长今年年初指出，要用两到三年时间解决执行难问题，真正要解决执行难，最关键的要从制度上、机制上来解决问题，制度上、机制上的短板在哪儿？就在破产制度，如果破产制度完善了，执行不能的案件都可以通过破产制度要么和解、要么清算，这样才能避免长期以来困扰我们的执行难问题，很多执行问题是什么呢？当时进入破产了，现在执行不了了，案子采用“终结本次执行”的方式解决。这是法院内部的一种安慰剂，但是，没有从根儿上解决问题，根儿上怎么解决问题？通过破产制度。执行不能，通过破产重整、破产和解活了，债务人的问题相应就解决了，如果企业死掉了，没有希望，要被市场淘汰了，通过破产清算，通过退出机制退出市场，这样的案件也解决了，破产制度是解决执行难很关键的一个制度性安排，长期以来，我们的破产制度并没有在司法中间完全扎根，这就是我们长期不能解决执行难的一个很关键的制度性问题，这次想通过这些问题来解决。

第四，破产审判专有化建设取得了新进展。推进以破产审判庭设立为载体的破产审判专业化建设是建立市场化、常态化、法治化市场主体机制和退出机制的基本性平台，最高人民法院于2016年6月21日制定下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求直辖市至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算和破产审判庭，其他中级人民法院是否设庭，由高级人民法院根据破产案件的具体数量会同审编办统筹安排。设立工作分两批进行，2016年12月底前全部完成，现在是这样，各省会城市到12月底要完成最高法院这个任务，如果没有完成，咱们会倒查。至于其他城市，根据案件数量来，我的感觉，如果潜在的案件数量随着破产审判工作的推进，像东南沿海地区所有中级人民法院都要建立，中西部怎么设立？根据案件的具体情况来确定，根据经济发展状况来确定，但是，根据我现在初步了解的情况应该是这样，有一个过程，循序渐进的过程，目前，案例太少，人员一下没有完全到位也是一定的。就目前来讲，至少现在已经有46个中级人民法院设立了清算与破产庭，部分基层法院也设立了，像温州地区，目前，要求在中级法院根据审判工作需要设立，基层法院也不是不可以设立，要根据具体情况实事求是来做这项工作。

2  尽管人民法院在推进破产审判工作方面取得了一定的进展，但在下一步继续完善破产审判制度、机制，为供给侧结构改革提供司法保障方面还面临一些问题和困难，主要包括：

一是各有关方面对破产制度的认识不全面，破产程序启动晚。

二是国有企业职工安置难，影响破产审判工作的开展。尤其北方地区感觉到比较困难，像东北，难上加难，东北市场经济特别是民营经济不太发达，主要靠的是国有经济撑着，一旦破产以后，民营经济这块很难吸纳就业人口。

三是金融不良债权处置面临新情况，制度建设明显滞后。

四是企业互保互联引起的关联企业破产案件增多，系统性、区域性风险加大。据了解，好多省互联互保问题，像银行贷款，搞成担保链，破产的时候，不仅把不适应市场的这些企业破掉了，把优质企业也破掉了，对于国民经济发展的打击是最大的，我几次在青岛开会时候给几个重要省的破产审判庭的领导安排过一个任务，一定要研究互联互保在破产中如何实施的问题，而且一定要预防互联互保问题，不仅要解决现在的问题，还要预防。

五是破产程序顺利推进的配套制度不完善。第一是缺乏破产费用保障，比如现在“三无企业”，企业还在那呆着，怎么办？破产管理人挣不了钱，没有费用；第二是缺乏破产税收优惠制度，企业陷入破产了，有些需要破产重整，但是，国家按照税收原则，有些税照收不误，特别是那些可以通过和解和破产重整存活下来的企业，企业生病了，干吗不给他吃点药，休养生息，不要逼它下蛋了，再逼它下蛋，也下不出来，养好以后再下蛋挺好的。税收制度怎么发挥作用？第三是重整企业信用修复难，企业重整重返市场后，如何给予平等待遇值得关注。企业破产问题非常复杂，进入破产的企业，不能还债的情况，是恶意的，还是客观要素造成的？我们没有区分，破产重整成功了，要重返市场经济舞台的时候，银行、工商、税务各方面还要全面考核，这个企业活起来就成问题了。破产并不是丢人的事，企业生病了，人生病以后可以住院，病治好以后就好了，企业如果还没到死的程度，治好以后，可以重新活，不是丢人的事情，只要不是恶意的讨债情况，应该是治疗疗伤的过程，对他们应该有相应的人文关怀，如果没有人文关怀，问题会越来越大，类似这样的事情真的需要考虑，观念也需要改变，比如美国，特朗普现在是亿万富翁，他的好多企业破产多次，干嘛不用宽容的心态对待破产企业呢？不是说对于恶意的、不诚信的企业进行宽容，而是在在拳击场上进行搏击的企业虽然受伤了，但是，并不见得就不英勇、就不崇高，所以，我们应该给予更多的关怀。

六是破产管理人制度不健全，难以适应破产审判工作需要。随着破产审判工作的推进，破产管理人队伍的专业化、管理的规范化、运作的程序化越来越重要，要求我们从现在就着手管理人制度化建设，破产管理人队伍建设是破产案件审理的一个核心环节，如果没有一支非常出色的破产管理人队伍，破产案件的质量将会堪忧。所以，我始终对破产管理人的改革、破产管理人的职业化、规范化、程序化非常关注。我也跟各地法院的同志们说在这方面要大胆的探索，要摈弃以前把破产管理人当成鉴定机构的做法。

七是破产法存在缺陷，不能适应当前社会的发展需要。主要表现在：一是缺少简易程序，破产周期长，成本高，效率低。二是预重整制度缺失，预重整可以大大缩短重整时间，提高重整效率，降低成本支出。

八是人民法院破产审判专业化程度比较低，管理也还不规范，审判力量不足的矛盾比较突出，法院内部要进行制度建设、队伍建设问题。

3  要解决上述阻碍破产制度实施的问题，加强破产制度机制建设和完善，我认为下一步应该着重主要从以下几个方面来考虑加强这方面工作：

第一，要转变认识，提高利用破产制度的主动性。在推进供给侧结构性改革的过程中，需要加大对破产审判的宣传力度，包括政府部门在内的社会各界需要更新理念、转变认识、提高利用破产方式推进供给侧结构性改革的积极性和主动性。

第二，加强法院与政府的协作与配合，通力解决职工利益保护和职工安置等问题。能否妥善解决职工问题是能否建立社会主义市场主体救治和退出机制的关键因素，对此，需要在党委的领导下由法院、政府等相互配合，协力解决。从政府方面看，应突破创造就业岗位，为下岗职工提供再教育技能培训等方式促进就业、保障劳动力资源合理配置，完善社会保障体制，解决下岗职工的后顾之忧。

第三，完善金融不良资产处置的法律法规，防范、化解金融风险。

第四，采取有效措施，防范化解企业互联互保风险。要防范过度担保，为了担保，很小一笔债权，担保很大，过度担保。要加大对担保合法性的审查，防止为违规担保将优质企业拖垮、拖死，要灵活使用多元纠纷解决机制，正确处理个体与整体、局部与全局的关系，既依法保护当事人当前利益，又兼顾各方长远利益，尽可能防范互联互保风险殃及大量优质企业的问题。

第五，严厉打击破产欺诈，制止逃避债务等不法行为，对假破产、真讨债行为，应建立多部门协作打击机制。

第六，加强破产管理人队伍建设，补齐破产审判工作短板。一是要改革管理人选用制度，扩大管理人来源，吸收擅长企业管理、熟悉科学技术、了解资本市场的专业人才充实管理人队伍，强化管理人队伍的人才聚集。二是要建立由财政出资设立破产基金，解决破产财产不足时管理人报酬等经费难问题。

第七，根据破产重整工作需要完善税收法规，完善重整企业信用修复制度。建议立法机关通过立法或者授权立法制定对破产企业减免税收等法律行政法规，为根本解决重整企业信用修复难问题和加强与相关职能部门单位的协作，完善银行、税务、工商等单位对重整企业的信用修复程序，促进企业重整，保障重整企业重获生机。

第八，修改破产法增设简易程序和预重整制度。一是增设简易程序，对资产数额不大、债权债务关系简单的破产案件，适用简易程序，快审、快结。二是借鉴国际先进经验，增设预重整制度，以提高重整效率和成功率。

在全面推进破产法实施中，一个重要任务是正确理解公司法与破产法的关系，全面准确的使用两法之中相互衔接的法律规范，希望各位专家学者和实务工作者能够畅所欲言，全面梳理破产法实施中的公司法适用问题，为人民法院更好的推动破产案件审判工作提供可靠的借鉴。

谢谢大家！

本文系2016年11月26日举办的 “第四届公司法司法适用高端论坛”的会议发言。该论坛由中国法学会商法学研究会、最高人民法院民二庭和中国政法大学商法研究中心共同主办。