为贯彻落实中央和省委经济工作会议精神，推动建立僵尸企业有序退出机制，促进资源优化配置，保障结构性改革顺利进行，山东省高级人民法院组织开展了依法处置僵尸企业有关情况专项调研，对全省法院审理相关案件情况进行了调查统计，先后到济南、淄博等地考察座谈，在济宁召开西部片区法院座谈会，到省国资委等有关部门调查了解情况，赴部分企业听取意见建议。在此基础上，形成了依法处置僵尸企业有关情况的调研报告。
1▕ 近几年审理企业破产案件基本情况和主要做法
依法处置僵尸企业，从法院工作来说，主要是通过依法审理企业破产等相关案件，促进僵尸企业依法有序退出市场。
（一）案件审理情况
新企业破产法于2007年6月1日施行。2007-2015年，山东法院新受理企业破产案件1807件，往年旧存984件，结案2239件，其中驳回破产申请76件，裁定终结破产程序1899件（其中破产清算后宣告破产861件，和解35件，不足支付破产费用447件），其他处理264件。主要呈现以下特点：
1.破产案件数量总体呈下降趋势，但近年已有回升势头。2007年至2012年，山东法院受理破产案件数量不升反降，年均下降约10%，2012年仅受理63件，为历年最低，此前的2002年曾达到峰值为865件。2013年以后，破产案件收案数量逐年上升，2015年达到235件，同比增长150%。新企业破产法和公司法规定的清算制度，为市场主体退出提供了法律途径。但从山东全省范围看，多数企业没有清理债权债务就直接退出市场，进入破产程序的企业数量相对较少，新企业破产法的执行情况与立法预期尚有较大差距。
2.破产申请人以债务人为主，但债权人申请率上升明显。2007年至2015年，债务人申请破产案件1239件，债权人申请破产案件568件，债务人和债权人申请破产率分别为68.6%和31.4%。债务人申请比例高的主要原因是大部分债权人无法真实、全面了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债情况。2007年企业破产法施行前，债权人申请破产率年均低于30%。新企业破产法施行后，债权人申请破产的条件得以明确、门槛得以降低。从2008年开始，债权人申请破产率明显上升，2014年债权人申请破产率超过50%。
3.破产主体呈现多元化，非国有、集体企业所占比例逐步上升。2007年至2015年，总体数量上破产主体仍以国有、集体企业为主，国有企业占全部破产企业的39.4%，集体企业占22.6%，二者合计占比达62%。国有和集体企业占比高与我国早期推行的政策性破产有着密切关系，2007年以前，国有和集体企业破产占比年均达到80%以上。近年来，非国有、集体企业破产所占比重明显加大， 2014年、2015年分别达到69.7%和62.6%。由于经济下行压力加大、企业经营管理不善导致资金链断裂等原因，非国有和集体企业破产比率急剧上升，远超过国有和集体企业破产率。
4.破产企业银行债务呈下降趋势，普通债权清偿率极低。2007年至2015年，山东法院受理破产案件的破产财产总额为583亿元，破产债务总额达1149亿元，其中银行债务为169亿元。近年来随着进入破产程序的民营企业比重上升，由于银行融资门槛提高，民营企业转向寻求其他融资途径甚至非法集资，使得破产企业的银行债务比例逐年下降。此外，在1899件裁定终结破产程序案件中，不足支付破产费用的就达447件；剩余案件中，在支付破产费用、共益债务和清偿职工欠款后，普通债权的清偿比例接近为零。
5.破产案件涉及利益关系复杂，矛盾化解难度很大。破产案件涉及债权清收、资产变现和职工补偿安置等，需要协调的利益关系复杂，容易引发群体性矛盾纠纷，并且常常会产生衍生诉讼，如破产撤销权和抵消权诉讼、取回权和别除权诉讼、劳动债权诉讼等，导致破产案件的审理难度和工作量大、审理周期长。2007年至2015年，山东全省审结的破产案件中审理时间一年以内的936件，超过一年的1303件，其中部分案件的审理期限为2至3年，不少案件的审理期限达到10年以上。
（二）主要做法
企业破产不同于一般诉讼案件，都事关一地经济发展、社会稳定和民生权益。调研中了解到，这些年各地在审理此类案件中积累了一些好的经验做法：
一是紧紧依靠党委领导和政府支持。在受理和审理破产案件过程中，及时就有关重大事项向党委汇报，争取政府支持，积极推动完善部门联动、风险预警、资金保障等机制，共同做好矛盾纠纷化解工作，最大限度地降低社会稳定风险。
二是依法维护案件各方权益。切实维护债权人合法权益。落实债权人会议制度，对债权人较多的破产案件，由债权数额较大的债权人与职工代表组成债权人委员会；积极探索破产财产处置新方法，实现破产财产价值最大化。切实维护破产企业职工合法权益，积极协调有关部门做好职工的工资和安置费发放、劳动保障办理、住房等工作，解决破产企业职工实际困难。切实维护破产企业合法权益。依法妥善处置破产企业，在破产企业债权清收、知识产权保护等方面加强监督指导，对符合重整或者和解条件的尽力促成，最大可能挽救破产企业。
三是完善破产案件审理工作机制。强化破产案件审判管理，制定破产案件审判规范与评查标准，创新破产案件审判质量与效果评估体系，规范考评方式。强化破产案件对话交流，主动上门与职工进行平等对话，取得职工的理解、支持、配合。强化破产案件信息公开，以破产宣告公开、裁决相关争议公开、中介机构选任公开、破产企业资料和清算费用公开、职工权益公开、破产财产变现公开等“六公开”为引导，及时公开案件审理各个环节和相关资料信息，使各方全面了解案件情况，有效监督和参与破产工作。
四是加强对破产管理人的监督指导。完善管理人指定、选任机制，建立管理人事前、事中和事后报告制度，确保管理人依法独立开展工作。对破产管理人进行定期排查、定期培训和定期考核，指导管理人制订清算计划，落实破产财产清理备案、破产清算资金使用批准监督、破产费用事后审计等各项制度，根据工作业绩灵活调整管理人报酬，激励和约束管理人工作。
2▕ 企业破产处置中的困难和问题
据调研，山东省各地都不同程度地存在僵尸企业，国资、经信系统都有一批僵尸企业等待进入破产程序，但由于各方面的原因，也存在很多顾虑。从破产案件审理和调研反映情况看，主要存在以下困难和问题：
1.企业破产程序启动难。虽然山东各地不乏资不抵债的僵尸企业，但进入破产程序的较少，主要有四个方面原因：一是债务人不愿启动。许多债务人缺乏破产保护观念，对破产制度的功能认识不足，往往被工商部门吊销执照或被法院强制拍卖所有资产，也不去寻求破产保护；企业职工尤其是年龄大、技能差的国企职工对企业有强烈依赖心理，再次就业困难大，抵制企业进入破产程序。二是债权人不愿启动。债权人因企业破产债权清偿率较低，更多选择不触动破产程序的情况下通过个案诉讼的方式寻求债权受偿。三是政府不愿启动。部分地方领导对破产制度的认识和理解有偏差，认为企业破产影响政绩，有损地方形象，并且担心会带来一系列社会后遗症，因此往往更倾向于对资不抵债的企业给予扶植，对其进入破产程序存在抵触心理；濒临破产企业往往与母公司或其他公司之间存有互联互保关系，当地政府也难以承受破产一个、倒闭一片的社会效应。四是法院不愿受理。由于破产案件涉及利益关系复杂，协调处理困难，容易引发群体性事件，且审判力量不足，有关部门支持力度不够，部分法院也存在“一旦立案、案件难办”“入口易、出口难”的担忧。
2.企业破产债权清收难。一是破产债权形成时间较长,甚至已过诉讼时效,部分债务人下落不明或无力清偿。二是僵尸企业往往管理混乱，账目不清，原始凭证遗失或根本没有凭证，债务人记载不详等，核对确认困难，导致债权无法追收。三是破产债权常伴有法律争议，债务人往往通过拒收法律文书、提出管辖权异议等手段拖延诉讼和执行，通过诉讼途径追收债权周期长、耗费大、受偿低，效果不理想。
3.企业破产资产变现难。一是有些僵尸企业位置偏僻，技术落后，厂房设备陈旧老化，利用价值低，变卖难以找到买主，拍卖往往无人问津，甚至出现不足以支付变现所需的公告、拍卖等费用的情形。二是僵尸企业的财产由于历史、政策等方面原因，往往存在瑕疵，如出资不实，房地产证件不全，无法办理过户手续等；国有企业土地多为国家无偿划拨,房地权属不一致,造成地上附属物难以处置。三是企业的非经营性资产和共同共有资产处置难。比如职工宿舍、与第三方联建或共建房产，归属约定不明时，财产难以交割；省属大型国有企业多存在办社会职能的分离问题，如企业自办医院、学校等设施移交地方困难，企业化社区向社会化社区转型存在障碍。四是僵尸企业与关联企业之间进行非法利益输送，转移优质资产，导致破产资产缩水，可变现资产所剩无几。
4.企业破产职工安置难。一是多数企业在申请破产之前就长期拖欠职工工资和养老、医疗等社会保险金，破产财产不能全额兑现职工的欠发工资、养老保险等劳动债权。对国有企业而言，政府能够提供的托底资金缺口较大，企业破产后职工的再就业及生活来源难以保障；对民营企业而言，政府不承担职工安置责任，企业破产后职工补偿安置全部交由市场，补偿安置不到位，往往引发职工集体上访。二是省属国企破产后，职工经济补偿金是继续按照省政府鲁政发[2003]62号文件执行，还是按照劳动合同法的规定执行，对此认识不一致，导致职工安置补偿困难。三是破产法对职工权益的计算标准规定不明确，不同地方的破产企业安置费用不同，不同企业的安置费用也不同，破产企业职工与其他企业进行比较而提出异议，也造成职工安置困难。
5.企业破产工作协调难。依法处置僵尸企业，需要各方面通力协作，但实践中法院的协调工作面临诸多困难。一是地方政府设立的工作组属临时机构，有的职能地位不稳定，工作职责不明晰，影响了政府和法院各自职能的发挥。二是破产审判程序与行政执法程序的衔接不畅，债务人财产被其他部门采取保全或者执行措施的，法院函告相关部门解除强制措施，实践中难以得到有力支持。三是现行执法体制与企业破产法存在不协调甚至冲突问题。比如在破产财产分配时应予缴纳的税款、电费等，税务、电力等部门往往提前采取强制措施，降低了破产财产清偿率，加大了法院审理和企业重整的难度。
6.企业破产相关法律和政策不够明确。一是法律层面，虽然破产法律制度已经建立，但仍不够健全完善。相对于纷繁复杂的审判实践，企业破产法的规定相对原则，可操作性不强，对管理人、债权人会议以及如何实施监督管理规定得较为粗略，对破产事务管理部门职责、破产企业税费减免核销、无产可破案件的管理人报酬支付等问题缺少明确规定。二是政策层面，虽然中央提出对僵尸企业实行“尽可能多兼并重组，少破产清算”的处置原则，但在具体政策尚未出台、同时缺乏相应配套措施情况下，地方政府难以具体操作，进入司法程序后法院审理也缺少相应政策依据，使得依法处置僵尸企业遭遇困境。
7.破产管理人工作相对滞后。一是破产管理人制度不够健全。管理人选任范围窄、程序不科学；政府部门人员担任管理人的，缺乏业绩考核标准和责任追究机制；中介机构担任管理人的，多数案件需垫付费用，且很有可能收不到报酬，缺乏破产经费保障和相应激励机制。二是法院与管理人职责交叉、分工不清。管理人往往将其本应自主决定的事项向法院请示，法院不得不代为行使管理人的部分职能，比如债权审核、重整或者清偿方案的制定等，导致法院职责、负担过重。三是破产管理人队伍不够成熟。政府工作组担任管理人的，存在工作经验不足、流动性大、年龄老化等问题，且没有独立承担责任的能力；会计师事务所、律师事务所等中介组织担任管理人的，存在关系协调不下、清算工作不力、基层难以选任等问题。四是企业无形资产容易被忽视。由于缺乏专业素养和工作经验，有的破产管理人没有按规定将无形资产纳入破产财产范围，损害了债权人权益。
8.破产案件审判力量不足。破产案件审判法官不仅要具备较为扎实的法学理论功底，而且还要有化解社会矛盾、处置突发事件、协调各方诉求等多方面工作能力。但是目前山东全省法院的审判力量相对薄弱，专门成立破产审判庭、专业合议庭的法院较少，破产案件审判队伍发展不够均衡，存在人才断层、审判人员不固定、专业化程度不足等现象。有的基层法院十几年从未受理过破产案件，导致没有法官能够审理破产案件。在集中清理、依法处置僵尸企业的背景下，必将有大量企业进入破产程序，全省法院破产案件审判力量储备不足的问题将会进一步显现。
3▕ 加强涉僵尸企业案件审判工作的对策
依法审理涉僵尸企业案件，是当前和今后一个时期人民法院审判工作面临的一项重要任务，当前要重点做好以下四个方面工作：
1.依法妥善办理涉僵尸企业案件。一是依法受理相关案件。按照法律规定，符合立案条件的，及时立案；不符合立案条件的，进行立案指导和释明，协助指导有关部门和企业做好相关准备工作。二是妥善审理相关案件。依法审理企业兼并重组、产权转让、公司清算、企业破产重整和清算等案件，探索建立关联企业合并破产、知识产权保护等制度机制，切实保障案件各方合法权益。三是加强程序衔接。加强不同法院、不同办案部门、不同办理程序的协调配合，实现立审执有效衔接，做到快立快审快执，进一步提高办案效率。
2.健全完善相关工作机制。一是建立调研指导机制。在全省范围内制定印发《依法审理涉僵尸企业案件，为经济社会发展提供司法保障的意见》，加大研判、落实国家政策和法律法规力度，加强业务指导和案例指导，统一法律适用。二是完善沟通协调机制。加强与国资、税务、工商等部门的沟通联系和协调配合，加快工作进度。三是及时提出意见建议。总结分析案件审理过程中的政策法律冲突和法律适用问题，及时向最高法院提出司法解释建议，及时向有关部门提出司法建议，确保僵尸企业清理处置工作始终在法治轨道上进行。四是建立科学考核机制。鉴于破产案件的性质、工作量、案件流程均与其他案件明显不同，要建立专门的绩效考核机制，制定独立的评价标准和体系，充分调动法官审理破产案件的积极性。
3.强化破产案件审判资源配置。一是健全破产案件审判组织机构。设立破产案件专业化合议庭，促进破产案件审判的专业化和规范化。二是优化破产案件审判队伍。适当保持破产案件审判队伍的稳定性，加强破产案件审判业务培训，定期开展研讨交流活动，提升破产案件审判法官的专业化水平；加强对僵尸企业破产发展趋势的预判，做好破产案件审判的人员储备，形成数量相对均衡、后备力量充足、年龄梯次合理的破产案件审判队伍格局。
4.加强对破产管理人的监督指导。一是妥善指定适格管理人，充分发挥管理人作用。对于重大疑难案件，通过竞争方式择优确定管理人。在企业重整案件中，因涉及重大资产重组、经营模式选择等商业运作内容，在目前管理人队伍尚未成熟的情况下，法院指定管理人时，注意吸收相关部门和专业人员参与，妥善选择指定的形式和方式。二是加强对管理人的业务指导和业绩考核，形成激励和淘汰机制，推动实现管理人队伍的专业化。
4▕ 依法清理处置僵尸企业的意见建议
清理处置僵尸企业，应当遵循企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的原则，注重运用市场机制、经济手段和法治办法。为此，对政府及有关部门提出以下意见建议：
1.树立正确的企业破产处置观念。一是正确认识企业破产的价值和功能。转变企业破产有损政府形象和给政府带来麻烦等观念，取消对企业自主权的干涉，让企业回归市场，坚决停止单纯用财政补贴和银行续贷等保护政策养活僵尸企业。明确企业破产并不等同于破产清算，破产程序包含重整、和解和清算，进入破产程序后还可通过租赁经营、整体出让、并购重组等多种方式挽救企业。明确当前的企业破产不同于早期国有企业的政策性破产，而是市场主体依据法律规则在法院主持下的市场行为，政府承担的职责是研究制定配套政策，推动僵尸企业依法有序退出市场。二是强化依法处置观念。在制定企业破产处置方案过程中，应当认真研读相关法律和国家政策，邀请法律专家等专业人员参与论证，提前与法院进行沟通交流，依法做好企业破产前的各项准备工作，杜绝加快进程走捷径和举措违法走弯路两种倾向，避免因前期工作不合法导致在后续破产程序中难以得到法院依法支持。
2.制定统一认定标准进行分类施策。中央经济工作会议指出，僵尸企业是指那些已停产半停产、连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷存在的企业。但是，目前对于僵尸企业还没有明确、具体、统一的认定标准，如国资、经信、税务、工商等部门认定标准不一，并按照不同口径进行统计。准确认定是依法处置的前提。建议政府对僵尸企业认定标准进一步细化，通过资产负债率、增值税缴纳、连续亏损年数等可量化指标，明确具体标准。在此基础上，对僵尸企业进行摸底调查并分门别类，分清企业亏损原因是行业周期、政策性亏损还是布局不合理，是技术落后还是内部管理问题等。根据企业是否有救助价值，按照多兼并重组，少破产清算的原则，进行分类施策：一是对钢铁、煤炭、水泥等产能过剩企业，通过宏观调控，推进兼并重组，提高产业集中度，使企业逐步恢复正常盈利水平。二是对已进入破产程序但符合国家产业机构调整政策、仍具有发展前景的企业，或加强管理、改进技术，或整合企业资源、调整经营思路、引进投资人，启动重整或者和解程序。确定重整的，通过提前招募投资者、提前制定核心价值维持方案、提前与主要债权人沟通等，提高重整成功率。三是对高耗能高污染、产品没有市场、经营难以为继的企业，尽快制定破产清算方案，促使其关闭退出，实现市场出清。
3.完善企业破产处置工作机制。一是建立企业破产法宣传推广机制。加强对企业破产法以及破产保护意识的社会宣传，尽快建立与企业破产司法程序协调对接的企业风险监测、预警和处置机制。二是建立僵尸企业破产处置专项帮扶机制。对僵尸企业处置任务重、财政困难的县市，出台专项奖补等政策，探索设立无产可破僵尸企业处置的专项或公共资金。三是建立企业破产清算倒逼机制。对于营业执照已被吊销但拒不履行破产清算的僵尸企业的股东或董事，依法由其承担不作为的赔偿责任，倒逼僵尸企业尽早进入破产程序。
4.加强企业破产处置协调配合。政府推动是僵尸企业进入司法处置程序并有序退出的关键。一是加大对法院工作的支持力度。政府主导建立相关部门与法院的协调联动机制，实现与司法程序的有效对接，形成工作合力，统筹解决企业破产处置中的难题。政府部门要严格遵从司法程序，有所为有所不为，避免破产过程中不正当的差异化债务清偿等行为，帮助解决破产过程中的资产变现难、职工安置难等问题。二是加强各部门之间的协调配合。对于债务人财产被有关部门采取保全或者执行措施的，在法院依法要求解除强制措施时，有关部门应当予以支持配合；工商部门对已吊销营业执照但拒不履行注销义务的企业，应当加强法律责任释明，推动其进入破产程序；对于破产财产分配时应予缴纳的税款、电费等，税务、电力等部门不宜先行采取强制措施，而应按照法定程序参与分配；国有企业破产时划拨土地的处置，应当与破产审判工作相配合，避免因土地难以处置影响破产进程。
5.加强企业破产处置工作保障。一是提供组织保障。对涉及职工人数多、社会影响大的企业的清理处置，要建立专项领导小组，由当地政府主要领导任组长，国资、税务、工商、人社、土地、房产等相关部门和法院、检察院负责人为成员，企业破产处置中的疑难复杂问题提交领导小组协调解决；设立或者明确专门负责协调化解僵尸企业破产风险的政府机构，在法院、清算组、破产管理人、业务托管人等各方之间发挥桥梁纽带作用，更好地将相关政策融入到依法处置过程中，有效稳控社会风险，及时处置突发事件。二是提供资金保障。有条件的地方政府应当设立僵尸企业处置专项资金，解决破产企业尤其是大型国企的职工安置费用和其他相关费用。三是提供政策保障。在中央政策指导下，研究探索地方执行政策，比如建立完善社会托底政策，加强转岗职工再就业培训，逐步剥离濒临破产企业的办社会职能，研究做好企业化社区向社会化社区划转的归口管理工作。国土、房管等部门做好土地和房产处置工作，及时制定划拨土地与房产共同处置的政策方案；人社、民政等部门做好企业破产处置中的职工权益保障等工作，及时为职工办理相关手续；税务部门适当减免企业重整、和解过程中财产流转的各类税费，对依法破产的企业欠缴税款和滞纳金及时予以核销。
作者：山东省高级人民法院课题组
课题组组长：李方民
课题组成员：孙英、戴磊、赵峰、陈希国
