最高人民法院副院长奚晓明在第二届中国破产法论坛上的讲话

（2009年6月20日）

很高兴接受中国破产法论坛组委会的邀请，来参加“第二届中国破产法论坛”。在企业破产法实施两周年、国际金融危机给我国经济增长和企业生存发展带来较大冲击和影响之际，从事破产法理论研究和实务工作的各位同仁，聚集一堂，共同研究探讨我国破产法律制度完善的重要理论和实务问题，具有非常重要的现实意义。

程序法与实体法并重是企业破产法的一个重要特点，审理破产案件所涉及的程序，远比普通诉讼案件要复杂得多；而破产案件中所涉及的实体法问题，不仅可以涵盖实体法的全部问题，而且还涉及许多破产法中独特的实体问题。同时，破产法所涉及的不少问题，需要在法律适用过程中才能体现出来。企业破产法创设的新制度也给人民法院的破产案件审理工作提出了新的要求。就企业破产法的贯彻实施来说，人民法院主要有两项重要职责：一是妥善审理破产案件，通过司法解决权利争议；二是通过司法实践的摸索，推进破产法律制度的进一步完善。

当前，受国际金融危机的影响，我国经济发展正面临着严峻的考验。由于金融危机的发展和蔓延，企业因资金链断裂引发的系统风险不断显现，经营困难的情况比较突出，特别是部分企业主未经依法清算即弃企逃债，影响了我国经济发展秩序的良性运转和社会稳定。破产案件的审理工作是人民法院商事审判工作的重要组成部分，现阶段人民法院受理的破产案件中出现了许多新情况和新问题。为此，最高人民法院于近日专门下发了《关于正确审理企业破产案件，为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》不仅立足于现实，针对当前审理破产案件中应当注意的问题提出了要求；而且也着眼长远，就破产法律制度的完善提出一些方向性意见。

下面我从这两个方面，简要谈几点意见。

一、关于金融危机背景下破产案件的司法应对

制定《指导意见》的主要目的之一在于，在当前金融危机大背景下，指导各级人民法院充分发挥商事审判的职能作用，正确审理企业破产案件，防范和化解企业债务风险，挽救危困企业，规范市场主体退出机制，维护市场运行秩序。《指导意见》明确了以下几点：

1．依法受理，区分处置

近年来，人民法院受理的破产案件数量总体呈下降趋势。2006年，全国法院受理企业破产案件4253件，2007年为3817件，2008年为3139件。随着金融危机的冲击和蔓延，2009年以来的企业破产案件却出现了显著增长。2009年第一季度，各级人民法院受理的破产案件比去年同期增长了28％。

企业破产案件涉及主体众多，审理周期长、难度大、事务性工作繁重，而且容易引起群体性事件，破产案件的大幅度增长使得人民法院长期以来案多人少的矛盾更加突出。但是，我们也应看到企业破产法在保障债权公平有序受偿、完善优胜劣汰的市场竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业方面，具有不可替代的重要作用。为此，《指导意见》要求各级人民法院要依法受理和审理企业破产清算、重整、和解案件，综合利用企业破产法的不同程序，推动企业法人退出市场的良性运行机制，以充分发挥破产法对市场经济的调整作用，努力推动社会经济又好又快发展。

我们要求各级人民法院对于已经出现破产原因的企业，要依法受理符合条件的破产清算申请，通过破产清算程序使其从市场中有序退出；对于有借破产逃废债务可能，并符合破产清算申请受理条件的非诚信企业，也要将其纳入到法定的破产清算程序中，通过撤销和否定其不当处置财产的行为，以及追究出资人等相关主体责任的方式，使其借破产逃废债务的目的落空，剥夺其市场主体资格；对债权人申请债务人破产清算的，人民法院审查的重点是债务人是否不能清偿到期债务，而不能以债权人无法提交债务人财产状况说明等为由，不受理债权人的申请。

2．共克时艰，寻求共赢

《指导意见》要求各级人民法院充分发挥企业破产法中破产重整程序和和解程序的作用，通过挽救具有发展前景、暂时危困的企业，实现企业持续经营，促进社会资源有效利用。企业破产法引入了破产重整制度，使得企业破产法不仅仅是一个市场退出法、死亡法、淘汰法，还是一个企业更生法、拯救法。在金融危机背景下，通过破产重整和和解实现企业再生，有利于维护企业的技术资源、管理资源和市场资源，有利于债务人、债权人、出资人、企业职工等各方实现共赢，对于减轻金融危机的冲击和影响，促进经济早日复苏，具有重要的现实意义。因此，对于经营暂时出现困难，但符合国家产业政策、有发展前景、对社会有重大影响的企业，人民法院要充分利用破产重整和破产和解制度，调动各方利害关系人的积极性，共同挽救困难企业。

3．平衡利益，依法维权

审理企业破产案件中，涉及企业职工的切身利益，而这一问题也关涉到社会的稳定，《指导意见》要求各级人民法院在破产案件审理中高度重视依法维护企业职工合法权益。依法优先保护劳动者权益，是破产法律制度的重要价值取向。在审理企业破产案件过程中，人民法院应当注重保障民生，切实维护职工的合法权益，严格依法保护职工利益，并注意加强与国家社会保障部门、劳动部门等的沟通和协调，提出司法建议，推动适合我国国情的社会保障制度的建立和完善。

与此同时，人民法院要正确适用企业破产法的各项制度，充分保护债权人合法权益。在审理债务人人员下落不明或财产状况不清的破产案件时，人民法院要从充分保障债权人合法利益的角度出发，在对债务人的法定代表人、出资人等进行释明，甚至采取罚款、训诫、拘留等措施后，债务人仍不提交有关材料或不提交全部材料，影响清算顺利进行的，法院就现有财产对已知债权进行公平清偿并裁定终结清算程序后，应当告知债权人可另行提起诉讼要求有责任的有限责任公司股东、股份有限公司董事、控股股东，以及实际控制人等清算义务人对债务人的债务承担清偿责任。

4．统筹各方，维护稳定

债务人进入破产程序后，因涉及众多当事人的利益，各方矛盾极为集中和突出，处理不当，容易引发群体性、突发性事件，影响社会稳定。《指导意见》要求各级人民法院审理企业破产案件时，特别要注意加强与地方党委政府的沟通协作，充分发挥地方政府建立的风险预警机制、资金保障机制等协调机制的作用，努力配合政府做好企业破产案件中的维稳工作。对于职工欠薪和就业问题突出等敏感类破产案件，积极争取地方党委、政府的支持，有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式。优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，则可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。

二、关于破产法律制度的完善

企业破产法颁布实施以来，最高人民法院已经颁布了三个较为系统性的司法解释：其中，一个是关于新旧破产法衔接的司法解释，另外两个是《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。通过这三个司法解释，初步解决了企业破产法颁布实施后，破产案件审判实践需要的燃眉之急。

然而，对于纷繁复杂的审判实践来说，企业破产法的规定相对原则和抽象，这几个司法解释显然不足以完全适应审判实践的需要。为此，最高人民法院正在进行深入调研，并将针对破产案件审理中的疑难复杂问题尽早出台涉及整部破产法的全面系统的司法解释。在破产案件审理中，有几个问题也是司法实践关注的焦点，我们欢迎与会专家学者对这些法律问题的解决提出意见和建议。

1．进一步完善破产管理人制度

管理人制度是企业破产法新设立的一项重大制度，在破产程序中起着至关重要的作用。企业破产法施行后，最高人民法院及时出台了相关司法解释，各地法院也编制了管理人名册，为破产案件的审理创造了必要条件。但是，由于该项制度是个全新的制度，客观上不仅缺乏应有的司法实践经验，而且缺乏一支成熟的专业化管理人队伍，因此，仍然存在很多问题，有待于我们进一步研究解决。我也注意到，这两次破产法论坛均将破产管理人制度作为主要议题，由此也可看出，社会各界对于管理人制度的关心。管理人各项制度的健全以及管理人素质的提高，对各级人民法院审理企业破产案件的质量和效率有着重要的作用。我们在《指导意见》中要求各级法院妥善指定适格管理人，充分发挥管理人在企业破产程序中的积极作用。对于重大疑难案件，可以通过竞争的方式择优确定管理人。在企业重整案件中，因涉及重大资产重组、经营模式选择、引入新出资人等商业运作内容，在我国目前管理人队伍尚未成熟的情况下，人民法院指定管理人时，应当注意吸收相关部门和专业人才的参与，根据实际情况选择指定的形式和方式，以便产生适格管理人。人民法院还特别注意加强对管理人业务知识和各种能力的培养，建立管理人考核机制，通过业绩考核，形成激励和淘汰机制，逐步实现管理人队伍的专业化。

2．破产程序与执行程序的衔接问题

充分认识破产程序和执行程序的不同功能定位，有利于发挥企业破产法公平保护全体债权人的作用。破产程序具有对一般债务清偿程序的排他性。因此，人民法院受理破产申请后，对债务人财产所采取的所有保全措施和执行程序都应解除和中止，相关债务在破产清算程序中一并公平清偿。《指导意见》还提出，人民法院要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置：涉及人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的协调与配合；涉及债务人财产被其他国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全措施，中止有关执行程序。

3．上市公司破产重整问题

上市公司破产重整一直受到资本市场参与者的关注，也是人民法院破产案件审判工作面临的难题之一。其中最大的难点是上市公司行政监管行为与破产重整程序的衔接问题。为理顺工作思路、加强协调配合，最高人民法院召开了有关监管部门、受理上市公司破产重整案件的人民法院的座谈会。通过协调，我院与证监会以及其他相关部门达成共识，针对上市公司破产重整过程中的特殊问题，监管部门将适时出台相应的支持性政策，我院也将有针对性地出台司法解释，共同规范上市公司破产重整的相关法律问题，以促进和保障我国资本市场的平稳健康发展。

当然，随着社会经济条件的发展变化，司法实践中的疑难复杂问题远不限于此，我非常高兴的看到，本次论坛还将就债权人利益保护问题、公司清算程序与破产程序的衔接问题、破产案件审判与政府职责分工和衔接问题作专题讨论，这些问题也正是人民法院司法实践密切关注的热点难点问题。我相信，与会专家学者的深入探讨也必将为破产案件的司法实践提供更为有益的借鉴，也将会为我国破产法律制度的完善作出积极的贡献。